1月20日，在十三屆全國人大常委會第二十五次會議上，全國人大常委會法工委主任沈春耀報告了2020年備案審查工作情況。

　　對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)。備案審查工作在保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護(hù)公民和組織合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。

　　沈春耀介紹，在備案審查工作中，法工委堅持正確政治方向，認(rèn)真開展合憲性、合法性和適當(dāng)性審查，對存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致，違背上位法規(guī)定，或者明顯不適當(dāng)?shù)葐栴}的，區(qū)分不同情況分別予以糾正、作出處理。

　　一年來，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律1310件，法工委逐件開展了主動審查。同時，法工委對5146件公民、組織提出的審查建議，也在逐一審查后，向?qū)彶榻ㄗh人作了反饋。特別是，過去一年法工委圍繞防控新冠肺炎疫情、野生動物保護(hù)、配合民法典實施、食品藥品安全、優(yōu)化營商環(huán)境等五個方面，組織開展了專項審查和集中清理，推動制定機(jī)關(guān)清理法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等各類規(guī)范性文件3300余件，及時修改廢止完善其中與上位法規(guī)定不一致、與中央精神不符合、與時代要求不適應(yīng)的內(nèi)容。同時，還對司法部等單位移送的58件法規(guī)進(jìn)行了審查研究。

　　50元機(jī)場建設(shè)費引發(fā)的合憲性審查

　　當(dāng)你每次乘坐國內(nèi)航班時，除機(jī)票外，還要交50元的機(jī)場建設(shè)費。對此，大家早已習(xí)以為常，很少有人質(zhì)疑這50元是否收得合理？有沒有法律依據(jù)？可就是因為這50元引發(fā)了一場合憲性審查。

　　2020年5月，中華全國律師協(xié)會副會長、浩天信和律師事務(wù)所律師朱征夫?qū)γ窈桨l(fā)展基金提出合憲性審查的建議。他認(rèn)為，機(jī)場建設(shè)費的正式名稱是民航發(fā)展基金，最早于1992年開始向乘客和航空公司征收�，F(xiàn)在的依據(jù)是財政部2012年3月印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》。民航發(fā)展基金屬于政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性預(yù)算，其收取具有無償、強制特點，無需征得乘客同意，甚至違背乘客意愿。立法法規(guī)定，征收非國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)制定法律。國務(wù)院的行政法規(guī)、國務(wù)院各部門的行政規(guī)章不是立法法層面上的法律。所以，民航發(fā)展基金涉及對公民私有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。

　　全國人大常委會法工委審查認(rèn)為，民航發(fā)展基金作為一種政府性基金，其征收不屬于憲法規(guī)定的對公民私有財產(chǎn)的征收或征用，不存在與憲法相抵觸的問題。但是從征收依據(jù)上看，征收民航發(fā)展基金主要依據(jù)的是國務(wù)院文件和有關(guān)部門規(guī)章，沒有法律和行政法規(guī)依據(jù)，與預(yù)算法的規(guī)定不相符合。

　　目前，法工委已向司法部建議，如果需要繼續(xù)征收民航發(fā)展基金，應(yīng)當(dāng)及時完善相關(guān)法律或者行政法規(guī)依據(jù)。去年10月，法工委法規(guī)備案審查室派人赴廣東向?qū)彶榻ㄗh人朱征夫當(dāng)面作了反饋。

　　小小摩托車規(guī)定也不得與上位法相抵觸

　　江西省《贛州市道路車輛通行管理規(guī)定》規(guī)定，摩托車應(yīng)當(dāng)在二輪車道行駛，否則將處以罰款。贛州市民歐陽瑞覺得這條規(guī)定有問題，與道路交通安全法和行政處罰法等上位法相抵觸。去年2月，他通過中國人大網(wǎng)“審查建議在線提交”平臺向全國人大常委會提交了審查建議。

　　收到審查建議后，法工委法規(guī)備案審查室分別與贛州市人大常委會、公安部交管局和法工委刑法室、行政法室進(jìn)行溝通了解。最后，經(jīng)審查認(rèn)為，道路交通安全法規(guī)定，道路劃分為機(jī)動車道、非機(jī)動車道和人行道，機(jī)動車、非機(jī)動車、行人實行分道通行。地方性法規(guī)以車輪的數(shù)量作為劃分車道的依據(jù)，使作為機(jī)動車的摩托車與非機(jī)動車混行，與道路交通安全法的規(guī)定明顯不一致。近日，贛州市人大常委會已刪除了摩托車應(yīng)當(dāng)在二輪車道內(nèi)行駛的相關(guān)規(guī)定。

　　除此之外，法工委在審查環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)時還發(fā)現(xiàn)，有的對運載垃圾、渣土、灰漿等易拋灑物和液體車輛未采取覆蓋或者密閉措施的行為設(shè)定的行政處罰條件、種類、幅度與大氣污染防治法不一致；有的對利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的行為設(shè)定的行政處罰種類、幅度與水污染防治法不一致；有的對單位在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)排放建筑垃圾、生活垃圾等行為設(shè)定的行政處罰幅度與水污染防治法不一致。目前，法工委已要求制定機(jī)關(guān)對這些規(guī)定作出修改，確保生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律得到嚴(yán)格實施。

　　法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說：“我們對于每一項審查，不是光要一個反饋結(jié)果，而是會‘一盯到底’，督促糾正到位�！�

　　督促修改滯后于改革的規(guī)定

　　2019年，曾有媒體報道，廣東省云浮市一對警察和教師夫妻因超生被開除公職。法工委在調(diào)研中了解到，一些地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件均有“超生即開除”的規(guī)定，有的地方也有國家工作人員因超生而被開除的事件發(fā)生。

　　黨的十九屆五中全會首次提出了“增強生育政策包容性”，體現(xiàn)了人口政策的重心變化。為落實黨中央決策部署，法工委積極作為，要求地方人大常委會對人口與計劃生育領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，對已經(jīng)滯后于政策調(diào)整、不適應(yīng)現(xiàn)實情況的過于嚴(yán)厲的處罰處分處理規(guī)定，先停止執(zhí)行，再適時作出修改。目前，地方性法規(guī)均已刪除“超生即開除”的規(guī)定。

　　梁鷹介紹，去年一年，法工委對一些滯后于改革要求或制度調(diào)整的規(guī)定，都進(jìn)行了深入審查，并督促其修改。他列舉了一些事例：2020年4月全國人大常委會對固體廢物污染環(huán)境防治法進(jìn)行了修訂，一些地方此前制定的關(guān)于建筑垃圾、生活垃圾處理等方面的法規(guī)尚未根據(jù)新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法作出調(diào)整；有的地方性法規(guī)設(shè)置出租車司機(jī)入職門檻，規(guī)定只有本地戶籍的人才能在本地從事出租車職業(yè)；有的地方性法規(guī)規(guī)定，郵政和快遞企業(yè)不能確定安全的交寄物品，應(yīng)當(dāng)要求用戶出具相關(guān)部門安全證明，等等。

　　支持地方立法的探索創(chuàng)新

　　審查，絕不是全盤否定，對于那些符合實際需要又與上位法不相沖突的探索創(chuàng)新，法工委旗幟鮮明地給予支持。

　　去年6月，法工委分別收到兩件公民來信，建議對浙江和江蘇兩省的電動自行車管理條例進(jìn)行審查。理由是：條例關(guān)于電動自行車駕乘人員應(yīng)當(dāng)佩戴安全頭盔和對違反者設(shè)定警告或者二十元以上五十元以下罰款的規(guī)定，與道路交通安全法、行政處罰法相抵觸；關(guān)于電動自行車搭載人員年齡限制的規(guī)定不合理。

　　收到審查建議后，法工委分別要求這兩個省人大常委會說明情況。浙江省人大常委會法工委認(rèn)為，條例關(guān)于電動自行車駕乘人員應(yīng)當(dāng)佩戴安全頭盔并設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，符合道路交通安全法的立法精神；江蘇省人大常委會法工委認(rèn)為，按照道路交通安全法實施條例的規(guī)定，駕駛電動自行車必須年滿十六周歲，條例將電動自行車搭載人員的年齡限制放寬至十六周歲，這一修改與上位法不抵觸。

　　最后，法工委審查認(rèn)為，道路交通安全法實施條例授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定自行車載人的規(guī)定。行政法規(guī)雖然沒有對制定電動自行車載人的規(guī)定作出明確授權(quán)，但是基于公民出行便利的需要，省級人大常委會以地方性法規(guī)形式作出探索性規(guī)定，與上位法規(guī)定的精神是一致的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

　　沈春耀表示，下一步將堅持并完善人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度，推動工作報告制度逐步實現(xiàn)全覆蓋；持續(xù)推進(jìn)備案審查信息化建設(shè)；以信息化手段提升備案審查能力；積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作；加強備案審查制度和能力建設(shè)。

　　《 人民日報 》（ 2021年01月22日 11 版）

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